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内蒙古地勘单位企业化改革的实践与反思
来源: 中国矿业报    日期: 2016.3.9

按照内蒙古自治区党委、政府的安排和部署,4年前,内蒙古有色地质勘查局开始了历史上最大规模和最具实质性的内部企业化经营调整与改革。到目前为止,应该说改革获得了成功。其主要表现是:地质勘查主业得以全面恢复,经济总量和效益实现了跨越式发展,地质找矿获得重大突破,探采一体的实业化开始形成,职工收入水平显著提高,职工队伍保持稳定。
  该局的企业化改革是按照“产业结构调整、资产整合重组、事企职能分离,体制改革创新”的思路开展的,是在明确了“以市场为取向,以经济效益为中心,发挥自身优势,突出行业特色,由过去单一以技术劳务市场为主体向探采结合和资源经营一体化的产业化、实业化转变”的发展道路而不断深化的。笔者认为,其改革获得成功、经济实现发展的主要原因在于:一是抓住了发展机遇;二是改革了体制机制;三是转变了增长方式;四是获得了政府支持。
  几年来,内蒙古地勘单位的改革确实取得了显著成效,但冷静思考,这里面也不乏前些年地质市场火爆的因素。在去年下半年全球金融危机的冲击下,改革中很多尚未触及的深层次矛盾和政策性问题开始显现出来。即使危机过后,这些矛盾和问题仍将存在。所以笔者认为,就该局而言,地勘单位的改革只迈出了第一步,远谈不上“大功告成”,改革与发展还处于初级阶段。内蒙古地勘单位的改革需要在第一阶段成果的基础上继续深化,需要进一步调整、改进和完善。只有这样,才能巩固改革的成果,保持发展的势头,把地勘经济送入又好又快、持续科学发展的轨道。
  一、进一步深化改革所面临的主要问题
  笔者认为,就该局而言,当前影响和制约地勘单位科学发展,同时也是进一步深化改革所需要解决的主要问题有五个方面。□
  (一)根本问题。主要反映为自我发展能力不强,重点体现在“一无”、”一弱、”一高”上。“一无”即经济持续发展的产业依托还没有真正建立起来。能够赖以生存发展所依托的牢固的实业化还未真正形成产出能力,或是没有形成规模的产出能力,抗风险能力极其脆弱。现有的经营性收入和利润绝大部分仍来自于地质勘查,一旦地质市场出现变化,经济将重陷于“无米之炊”的境地。 “一弱”即经济持续发展的实力基础还很薄弱。该局的经营性资产和资本积累从数量到质量还远不足以形成稳定、持续且能够自我发展的实力,项目运作缺乏独立投资的资金支撑,经济效益受制于自身资金的投入能力,一旦没有了优先获取矿权和引资合作的条件,内蒙古有色地质勘查局的经济将步入困境。“一高”即进行改革和维护稳定的成本居高不下。占职工总数6/7还多的离退休、离岗内退人员的开支和每年2000万元事业费缺口的弥补,以及一些历史遗留问题的常规化解决,使得该局背负巨大包袱。
  (二)体制问题。按照国务院关于地勘单位改革的要求,事企尚没有完全分开,存在突出的问题。第一,企业需做事业的事,企业养事业负担沉重。在事业体制下形成的离退休人员和离岗内退人员的全部费用,在使用了全局6000多万元国拨事业费后,近2000万元的缺口部分要靠企业收益来补充。为了稳定职工队伍,解决民生问题,该局从2006年起从企业收入中投入了2亿元的资金解决属地化以来涉及职工切身利益的历史遗留问题,但新的问题还在不断出现。例如,按照现行体制,改革后,2004年底以前的在册职工保留事业身份,执行事业单位工资政策,但是自2006年事业单位工资改革以来,离岗内退人员和在职人员的工改增资部分,要单位自己从企业收益中支付,仅此一项该局每年就需700多万元;此外,还要弥补离退休人员的医药费不足部分及管理费用等,这对仍处于“打工”经济的地勘单位来说负担很重。
  二是企业没钱做自己的事,企业经营基本没有资本金。实行企业化改革的初期,该局净资产只有7000多万元,可经营的净资产只有4276万元,且大部分是一些房地产。近几年来的企业收益几乎全部用于解决事业费不足和民生问题,缺乏资金积累,矿权维护和经营只能靠引资合作来运行,使得企业收益大打折扣。自治区虽然配置了一批矿权来支持改革,但作为高风险行业,真正能出成果的矿权很少,且目前尚无实质性成果,相当多的是交了学费。
  (三)机制问题。一是在矿权政策方面。在自治区2007年为每个地勘单位配置了3个矿权以后,地勘单位除“招拍挂”外,别无获取矿权之路。作为地质勘查的国有主力军,在沉重的包袱之下,无任何能力参加“招拍挂”,也就堵死了实行企业化经营的地勘单位自负盈亏、自我发展的路子。二是在激励政策方面。目前地质找矿统一部署和协调不够,基础支撑能力不足,勘查与开发有机结合不够;地质找矿激励机制不健全,执行不力,不能集中奖励找矿有功人员,影响了地质人员找大矿、找富矿的积极性。三是在人事政策方面。自治区规定,以2004年底为界,注册保留地勘事业单位职工身份;2004年以后提拔任用的干部,只能按企业聘用对待,其级别、待遇不能进入事业档案,这使得职工的积极性受到极大影响。此外,自治区还规定,从2005年开始,地勘单位进人一律按企业员工聘用,这就使得专业技术人才和本科以上毕业生因事业身份问题而不能进入地勘单位,使本来就专业技术人才急缺的地勘单位问题更加严重。
  (四)矿权问题。近几年地方政府对探矿权一律采取“招拍挂”的方式,原本由国家和省级国土资源管理部门审批的探矿权,现实中往往要得到市县以及乡、村的同意,而很多地区又出台了大量的矿权管理的“土政策”,加大了地勘单位参与竞争的难度。在外行跟着内行举牌时,无资本优势的地勘单位只能被迫选择退出,即使取得矿权,成本也越来越高。这些地方的“土政策”致使地勘单位不能获得矿权,或是获得矿权后因附加条件太多而难以维护,使投资主体与矿产勘查工作主体分离,矿产勘查工作缺乏连续性,地勘单位多年来积累的地质成果和技术优势得不到体现,实现勘查开发一体化的目标困难重重。
  (五)人才问题。由于历史原因造成的专业技术人员严重缺乏、人才断层、结构失衡的状况,近年来在该局尚未得到有效改观。近些年在地质找矿上所获得的成就,大部分依赖于过去若干年所积累下的成果;而目前该局在新设置的项目上缺乏重大突破,其主要原因之一就在于因专业技术人才缺乏而导致的专业技术的水平和能力问题。

二、存在问题的成因
  客观而论,上述问题有些是在改革之初未能预料到的,有些则是随着形势的变化而派生出来的,问题的产生有一定的客观性和必然性;而有些问题则是因为我们在主观上未能正确理解和贯彻科学发展观造成的。
  (一)客观方面的原因。一是计划经济体制事业的长期影响。改革仅仅4年左右,全面、彻底地解决问题需要有一个水到渠成的过程。二是改革与现行管理体制的矛盾。内蒙古的地勘单位内部企业化改革在全国地勘行业为首创,许多做法因与现行体制和管理办法相矛盾,需要不断地磨合与对接、不断地调整与改进。三是思想观念和行为方式的不适应。内蒙古的地勘单位改革,在某些方面、某种程度上实行的是“激变”的做法,而有色地勘局在原体制下形成的一些思想观念和行为方式的转变准备不足,难免形成“反差”和“滞后”。四是经济条件上的制约。许多历史遗留问题因认识上的差距,不可能在短期内得到合理解决。
  (二)主观方面的原因。一是思想认识所限。地勘单位不同一般的企事业单位,加之建国以来长期的自成体系和中央垂直管理,使得属地化后很多政府决策部门直至领导对地勘单位的行业性质和专业规律以及历史沿革缺乏了解,从而导致决策和管理认识上的偏差。二是改革定位所限。自治区把地勘单位列入了事业单位改革范畴,定位是事业转企业,在注册企业集团、按企业管理的同时,还保留事业局的性质、牌子和职能。这种定位体现了过渡性和渐进性,固然有利,但问题在于,在实行的过程中出了偏差,作为保留职能的事业单位,在国家统一的事业单位工改增资上把地勘单位按企业对待而不兑现增资;作为企业,则要承担本应由政府承担的在原事业体制下形成的事业身份的离退休和离岗内退人员的生活费和管理费。三是管理职能所限。自治区把对“三大局”企业集团的监管权“临时”委托给了国土资源厅,这样能够很好地体现行业管理,但国土资源厅却在企业管理的诸多方面没有像国资委那样的决策权和管理权。

  三、进一步深化改革的看法和意见
  (一)进一步完善地勘单位改革的定位。笔者认为,内蒙古地勘单位的改革事实上具有其行业特点和历史因素所形成的特殊性,它既不完全是事业单位转制为企业的改革,也并非国有企业自身的改革,而是在履行事业职能的同时内部的经营实行企业化行为。鉴于这种认识,以下三个问题值得重视:其一,作为仍然保留事业性质的单位,在改革前原事业体制下形成的事业身份的离退休、离岗内退人员以及在职人员的工改增资、地方性政策补贴、房改补贴等应由地方财政负责解决;其二,作为内部企业化管理的单位,应该剥离本应由政府和社会承担的负重,为其创造一个与其他国有企业一视同仁、平等竞争和发展的环境和条件;其三,政府在推行地勘单位内部企业化改革的同时,还应重视、支持并充分发挥作为国有地勘主力军的地勘单位在社会性、公益性、基础性地质项目上的重要作用,而这些作用的体现和发挥是其他商业性地勘队伍所做不到的,金融危机下的地质市场形势就说明了这一问题。而目前我们找大矿、富矿的突破不大,其主要原因之一在于基础工作、矿权配置等方面对国有地勘单位整体功能和作用的忽视。若要将地勘单位变成真正意义上的企业,那么政府就必须为其创造在冗员处置、历史问题的解决、资本金、经营性资产等方面的条件。
  (二)进一步完善对地勘单位的扶持政策。地勘单位为什么要扶持?一是历史因素造成的。在长期计划经济体制下,事业体制的地勘单位为国家找矿,没有形成自身的资产,缺乏市场经营与企业管理的实践、经验知识和人才。二是行业特点决定的。地质找矿具有风险大、耗资多、周期长,知识、经验含量高等不同于一般生产或流通企业的特色。三是现实问题构成的。自1999年全国实行地勘单位由中央改为属地化管理以后,限于各地在认识、财力等条件方面的影响,形成了大量的涉及职工群众切身利益的遗留问题。这些问题一直困扰和影响着地勘单位的稳定与发展,成为实行企业化经营与改革的一个前提条件。这一点,《国务院关于加强地质工作的决定》有明确的强调与要求。四是经济发展需要的。矿产资源是国民经济的“命脉”,地质勘查是经济发展的“先头兵”。要提供矿产资源,发挥对国民经济的保障与支撑作用,关键在于地质找矿,而决定地质找矿成效的重要因素在于地勘单位。
  根据内蒙古有色地勘局的情况,笔者认为在以下几方面应给予地勘单位扶持:
  1.矿权配置方面。一是应严格执行《矿产资源法》和国土资源部《关于进一步规范矿业权出让的管理通知》规定,对高风险矿种,除国家出资形成的探矿权通过招拍挂有偿使用外,空白区探矿权申请在先者得之;同时应加大执法监察力度,严厉制止一些地方政府擅自在矿权管理方面出台的“土政策”。二是凡地勘单位承担勘查的地勘基金、国家和地方政府专项投资项目的矿业权出让,应给予勘查单位一定比例的收益,转增国家资本金;凡风险勘查支出和有偿取得探矿权的支出,按有关规定实行税前据实列支;要依法维护探矿权人取得采矿权的权利,使国有地勘单位早日实现探采一体化。三是对地勘单位企业化改革比较现实的扶持就是配置矿权,为调动地勘单位的找矿积极性,对于承担的政府出资项目,在提交成果并经评估交回价款后,应允许地勘单位进行深度勘查直至开发;为使国有地勘单位拥有一定的矿权存量,对于地勘单位的自有矿权在取得勘查成果转入采矿权后,应根据找矿成果由政府奖励性地给地勘单位再配置一些探矿权。
  2.找矿激励方面。应建立并健全完善地质找矿奖励办法,设立奖励专项基金,实现公益性地质资料社会共享,逐步实行地质勘查知识、技术、管理等要素按贡献参与矿产勘查项目收益分配的制度,重奖找矿有功人员和单位;同时,要建立政府、市场、地勘单位和企业有机衔接的地质勘查新机制;还要加快培育矿产资源勘查的风险资本市场。
  3.遗留问题方面。属地化以来,国家曾出台了支持国有地勘单位改革与发展的12项政策,但落实起来差距较大。一是应按照《国务院关于加强地质工作的决定》精神,认真落实相关扶持政策,支持地勘单位改革发展。在落实增加工资和津补贴政策时,要保证地质勘查单位与其他事业单位享受同等待遇;二是地勘单位因野外基地搬迁,无房户以及基础设施、住房维修欠账过多,国家有关政策不能很好落实,这是引起职工队伍不稳定的主要诱因,所以财政部门应对地勘单位住房补贴、维修和基地维护等费用给予支持;三是考虑地勘行业的特殊性和经济基础脆弱、经营性资产少的实际情况,应给予减免税收的扶持政策;四是在引进专业技术人才和队伍建设方面,在不突破事业编制和领导职数以及不增加地方财政负担的前提下,应落实其事业身份干部的事业级别。
  (三)进一步完善“临时”监管人的管理职能。国土资源厅作为“三大局”企业集团受政府委托“临时履行出资人职责”的主管部门,且不说其法律、法规地位是否存在,其主要特色在于能把行业管理和企业管理结合起来。如果这种管理不只是“临时”,而是一直延续的话,就应该从长远和根本的角度来考虑其企业管理的职能配置问题,使其能够“有权、有钱、有人、有机构”来履行出资人的监管职责,实现对企业化管理的地勘单位进行合法、规范、有力、及时的管理。
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